国际粮价回升预示着什么？挖掘规模经营的效益与机遇！陈锡文最新讲话，农业人必看

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推进农业供给侧结构调整不能忽视粮食生产。”

“粮食攒起来不容易，但说没就没了。”

“有人说要多进口粮食，但国内主产区的粮农怎么办？粮食进口多了，就变成农业产业安全问题，变成农民生计安全问题，是天大的事。”

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7月26日，全国政协常委、全国政协经济委员会副主任、中央农村工作领导小组办公室原主任陈锡文到广东省农科院就农业供给侧结构性改革作专题报告。他从农产品市场供求平衡、提高农业综合效益、农村制度创新与制度建设三个层面，介绍了推进农业供给侧结构性改革的路径。

报告有三万多字，凝聚了陈锡文几十年对农业的思考，有揭露问题，提出担忧，也有给出解决思路，值得每一位农业人品读、思考。本文节选其中有关粮食供应与价格、农业补贴等内容（以下文字根据现场录音整理）。

五大因素影响中国农产品生产成本

我想从农业供给侧结构性改革的角度来看，至少可以分成以下几个层面：第一个层面就是大家已经感觉到的市场上和农业生产者之间所明显面临的这种结构性矛盾，市场需求旺的有些产品我们供给上不来，市场已经过剩的产品却还在增加。所以农业供给侧结构性改革第一个要解决的就是要依据市场的需求来引导生产，使生产适应需求，使生产适应市场。

比如说大豆，大豆可以说是我们改革开放以来，市场需求增长最快的一个农产品，中国过去是大豆的故乡，无论是产量还是出口量，都长期雄踞世界第一，但现在呢？一方面市场对大豆的需求越来越旺，另一方面我们自己生产的大豆产量不断下降，现在排名世界第四，巴西、美国、阿根廷都超过了我们。我们过去全球出口大豆长期雄踞第一，但现在我们成了全球进口大豆最多的国家，去年大豆的进口接近8400万吨，今年可能还会增长。而自己的产量从历史最高点的水平和现在相比，减少了三分之一，我们去年大豆的产量大概只有1200万吨，所以大家可以看我们将近1亿吨的大豆需求，70%-80%的大豆需求依靠进口来解决。

大家都知道，大豆国内有需求，但大豆产量不增反减，根本原因就在于大豆的生产效率太低。就我们目前来讲，我们大豆的产量大概只在2002年有过一次大豆平均亩产量超过250斤，是252斤，其余年份，我们大豆的亩产量都没达到250斤。而目前世界平均大豆亩产量在370-380斤，所以第一没有效率，尽管有市场，农民赔本他不种。

有些产品明明已经过剩了，但是在特定的条件下，看起来效益很好，比如玉米，玉米库存已经超过一年的产量，那么农民为什么还要增产呢？因为当时政府制定的临时收储价格比市场价要高，所以东北农民就把玉米全都大种，卖不出去反正政府收进仓库，也能保收。所以从这个角度去看，我们的农业没有效率反应在产品上一定是成本过高、价格过高。和国际市场相比缺乏竞争力。所以尽管你产的出来，但你可能卖不出去，什么原因呢？就是你的产品价格比国际市场贵，尽管你丰收，但是国际市场的产品还会大量进入国内市场。

所以从农业供给侧结构性改革的第二个层面来看，就是要千方百计的解决如何提高农业的综合效率，怎么提高我国农产品的国际竞争力，否则就容易出现这个问题，就是有需求你产不出来，你产得出来可能卖不出去，就会出现这样的问题。

那么如何才能根本上解决中国农业效率和国际竞争力的问题呢？我将说到第三个层面，就是要推进体制改革、机制创新。所以农业供给测结构性改革，不仅有农业科技的进步、创新，还必须有经济方面的体制机制创新。

现在不是很多经济学家讲，在中国为什么各种各样的农业产品生产成本都高？除了我们经常讲的土地的成本、资金的成本、劳动力的成本、原料的成本以外，还有一个很大的问题就是制度成本。制度成本高，那么生产者就会把大量的精力耗费在怎么去寻求制度的准许来从事这样的生产经营活动，所以大量的成本耗费在制度上。要想降低制度成本，当然就需要推进体制机制的改革，在农村也是一样。所以我想整体来讲，我们推进农业供给测结构性改革，要把这个问题往深处想、往远处想，就是要着力地去解决这三个层面的存在的问题，而且每个层面问题的解决，相互之间都是有联系的。

推进供给侧改革也不能忽视粮食生产

国内玉米价格的变化带来的加工和转换的变化可能是全局性的。同时还要看到，国际市场粮价已经持续五年低迷，是不是已经到了谷底现在不好说。但是变化已经开始，五月份开始国际市场大米价格开始上涨，到现在两个多月了大概已经涨了35%了。大豆、玉米、小麦的价格从6月下旬以来都开始上涨，会不会是趋势性的变化现在不好说。我原来讲过一句话，不要光看到中国种粮农民现在的艰难，其实要看到全世界的粮农都在受煎熬。因为持续五年的粮价下降，使得全世界的粮农都几乎到了没有利润的程度。

物极必反，到时候国际粮价会回升也是一个必然趋势。无非是什么时候、时机怎么样。所以推进农业供给侧结构性改革不能忽视粮食生产。

改革将近40年来，我们经历了很多次波动，很多人都经历过的，比如说改革开放一开始，1979年到1984年，粮食连续6年增产，一举解决了粮食不够吃的问题。但是1985年开始，粮食就是连续10年减产，那一起一落是10年。最近的这次我们大概还有印象，上世纪末1998年我们的粮食产量达到了历史最高峰，98年的粮食产量是10246亿斤。但是1999年开始粮食就减产，连续减了5年，减到了2003年粮食产量是8614亿斤，五年时间减掉了1632亿斤，比现在黑龙江和吉林这两个省粮食总产量加起来还多。所以后来大家可以理解，你去看2004年的中央一号文件，为什么这么大力度出台了这么多强有力的惠农政策。第一取消农业税，那时候是提出减免农业税，到2008年取消，实际上到2006年就取消了。第二对农民进行直接补贴，开始三项补贴，种粮补贴、良种补贴、购买农机补贴。后来又增加了一项农业生产资料综合补贴。第三就是对主产区的市场短缺的粮食品种实行最低收购价制度，最开始是稻谷，后来扩大到小麦，再后来又扩大到玉米，扩大到大豆。

出台这些政策的重大背景就是当时2003年粮食减产到了一个低谷。所以国家这么大，坦率地说这点库存啊，我自己是有体会，搞了几十年农业，攒起来很不容易。

我要提到两点，推进农业供给侧结构性改革，第一个层面解决市场供求平衡的问题目前已经取得了相当的进展，当然离目标还有很远的距离，取得进展的情况下一定要保持清醒的头脑。我们一定要实现我们自己国家的粮食安全，那就是要确保基本的口粮绝对安全，要确保中国人的饭碗里主要装着中国粮。

最近两年，也有些舆论觉得国家库存这么大，生产粮食农民得不到多少好处，政府要给大量补贴。有一种观点就认为要多进口粮食，多进口粮食价格低，政府也不需要补贴，我想如果真采取这种政策的话，第一主产区的粮农怎么办，大量的粮食市场都被国际市场进口的粮食占据了，那中国的粮农怎么办。第二要想这么做至少技术上还有很大的问题要解决。2001年我国在加入WTO时承诺对国际农产品市场开放，当时我国承诺用1%的关税每年最多进口963.3万吨小麦、720万吨玉米、532万吨大米。当进口粮食超过了我们政府承诺的关税配额的数量，我们实行65%的关税。如果征收65%的关税，进口粮食的价格就比国内粮食的价格高，国外粮食就进不来。为了多进口粮食，要么就得放弃自己的关税资源，或者去主动申请提高关税配额。哪个国家会这么干，如果这么做，技术问题就会变成政治问题。

粮食进口多了，粮食安全问题就会变成农业产业安全问题和农民生计安全问题，这都是天大的事情。但我们也不能闭关锁国，而是要更好地去利用国际国内两种市场，前提是不能伤及国内的产业安全，不能伤及农民的生计安全，这是底线。要确保基本的口粮绝对安全，要确保中国人的饭碗里主要装着中国粮。

采取更适合国情的补贴方式

并不是说农业供给侧结构性改革就要放弃对农业的支持和保护，放弃对农民的补贴，而是要采取更适合我国国情，更加适合WTO规则的补贴方式。

WTO对农业补贴有相关的规定和限制，有黄箱补贴、绿箱补贴、蓝箱补贴几个概念。黄箱补贴就是补贴的钱进入农产品成本，像我们提高玉米的收购价格，那么补贴就会进入成本，扭曲价格。对此，WTO没有完全禁止，但有一定的限制。发达国家可以用这种方式补贴农业，限制在本国农业生产总值的5%以下，发展中国家黄箱补贴则在本国农业生产总值的10%以下。但是我国在入世的时候，美国很苛刻，经过很艰难的谈判，我们的黄箱补贴在8.5%以下。我们还有五个农产品被列入黄箱补贴的敏感产品，小麦、稻谷、玉米、棉花和糖。这五种敏感产品就是补贴的时候只能补这个产品自身生产总值的8.5%。但目前我们对棉花和糖的补贴已经远远超过了8.5%。对稻谷的补贴，也基本没有空间了。

绿箱补贴不是直接补贴产品，不会扭曲价格。比如，兴修水利等农业基础设施，这是对农业的支持，属于绿箱补贴。发达国家大多采取对农民提供保险、培训的办法，帮农民展开农产品营销的办法，这些都称为绿箱补贴。目前，我们开始尝试蓝箱补贴政策，就是休耕，农产品供给过剩了，让一部分土地休耕，休耕之后政府给补贴，这个补贴叫蓝箱补贴。未来要更多地采用绿箱补贴和蓝箱补贴的方式，继续对农民进行补贴和支持，调动农民的生产积极性。

如何对农业进行切实有效的支持保护补贴保护政策，这在我们过去是缺乏经验的，要很好地向发达国家去学习，遵守国际贸易的规则，从我们国家的实际情况出发，来把这个工作做好。

两把尺子衡量“适度”规模经营

农业经营体系创新最重要的是发展规模经营。从经营的角度看，现在面临很实在的问题，到底是多大的规模才算有效、适度，适度是个什么概念。我认为这个度大概有两把尺子。

一把尺子是土地流转到什么规模的时候，经营农业的人收入水平不低于当地一般群众的收入水平，包括城镇居民在内。人说农业是个体面的职业，是有奔头的职业，那他的收入得跟干其他行业差不多，这才讲的得过去。因此从这个角度看，适度规模最基本的尺度是收入水平保持到与当地城镇居民收入水平相当，大概就差不多了。

我第一次理解这个概念，大概是2011年去日本考察，在跟日本农学省的大臣讨论的时候他们提出一个概念叫人地计划。日本面临一个很大的压力是人口老龄化，在农村表现的特别明显。我去年年底和日本驻华大使吃饭时，他讲，到2016年底，日本现在还有200万农民，7000万亩耕地。根据统计显示，200万农民平均年龄到2016年是67岁，所以说日本农业很危险，都是67岁的人在那种地，那还能种几年，以后怎么办？人地计划的人就是日本政府很迫切希望培养新一代农民。地也是感觉规模太小了，7000万亩耕地中，差不多三分之一在北海道，北海道的农业是规模经营的跟我们东北差不多。日本本岛、九州这一块农业是家庭经营的，基本上一个家庭接近2公顷，不到3公亩，就是2.89亩地，比我们规模要大。他要想有效益，就要扩大土地的规模经营，所以日本提出一个概念，在平原地区种植水稻，每户规模希望能达到20公顷，比现在扩大15倍才行。我当时就问为什么是20公顷，谁定的。他就给我详细解释，按照日本现在的生产水稻的农业技术水平，从技术经济角度衡量，每公斤水稻的最低成本是在10公顷，户均规模经营10公顷土地时，每公斤水稻成本最低，效益最好。但是10公顷水稻生产出来卖出去，农民的收入水平不行，要比普通市民低很多。要想让专业农户种水稻他的收入不低于普通市民，种植规模要20公顷。这个讲了之后我很有体会，这可能是度的一大尺子。

无论如何，适度规模一定是和农民收入是不是能够达到比较合理的水平是有关系的。所以看农业部门提出来，什么叫适度规模南方六七十亩，北方百八十亩，最合理。

第二个标准是技术规模。农业技术是不断进步不断发展的，各种各样的技术，其中有一项是农业机械。那么很重要一条就是，要想先进的农业机械能够发挥效益，一定要有一定的耕种规模，达不到这个耕作规模，那这个机械就窝在那里了，他的折旧率就很高。那么到底多大的规模，才能使农民使用现金的农业机械设备时效益最好？这个规模和前面的规模就不是一回事。后者这个规模就非常复杂，你关键看什么机械。我们经常说日本农业机械化水平比较高，你去看，每家每户一般都是十几种机械，但小小的。但我到日本农民家庭，看完的感觉就是，尽管农业机械很小，但就这样的机械，在日本一家一户耕种三五百亩地是没问题的，但他只有二三十亩地，所以机械大量是在那窝着，所以日本农业现代化的成本提高了。

我们的农民也会遇到这个问题，根据农业部统计，现在农业土地流转规模达到35%以上，35%的承包地流转集中了，那么有一定规模经营的农户以及各种经营主体，按农业部统计，经营50亩以上土地的经营主体有350万户。各种各样的，有家庭的，有合作社的，也有企业的，有350万户，一共经营了3亿5千万亩，一个规模经营主体平均耕作100亩。

我们也要提高效益，在100亩的平均规模经营面积上，用什么样的机械才能获得更好的效益。只能是很小的，很小就和日本一样，机械化水平很高，但成本很高，效益并不好。当然世界上，最大规模经营效益最高的农业在南北美洲、澳洲，大拖拉机，那效率确实高。

然而，我们在规模经营上就有了一种新的形式，是一种以扩大服务规模来替代土地规模不足的形式。也就是说，农民这边在说土地流转集中规模经营，另一边又产生了土地托管、土地代耕。通过这种形式，我不用买机械，你们有了我花钱买服务，你们给我服务就行，那是个双赢的办法。

从这一轮粮价波动的结果来看，后一种方式比前一种方式抗风险能力更强。前一种方式，我流转土地，其实就是出租，我租给你，你要付我租金，我们定租金时粮价还不知道，这就有风险。定低了，承包户吃亏，定高了，经营户吃亏。那么过去几年好办，都是政府定粮价，而且每年在提高，地租跟着粮价涨。

农村中正在形成两类主体，一类主体是我提供产品，我承包土地流转土地，最终和市场关系是我是卖农产品；还有一类主体从事农业工作，但不提供农产品，而是提供农业生产技术服务。从这个意义讲，我们对这两种规模经营主体都要足够重视，尤其是第二种经营形式。

我们一定要认真研究工业化、城镇化、农业现代化的过程中，如何解决好农民的就业和收入问题。这是个大问题。所以大家看近几年，尤其是2016年的中央一号文件，特别强调发展农村新产业新业态的，推动农村一二三产业的融合。它背后深层的内涵是什么呢？人类社会进步到今天，我们大家都已经认识到，农业现代化必须是农业人口减少，农民主体市民化。我们在这两方面取得很大的成就，现在农民工的数量将近两亿八千万人了，他们离开土地进入城镇，进入非农产业，这使得农业现代化开始具备条件向前推进。

整理：南方农村报记者 卢晓科 王磊 王伟正

实习生 许长伟 陈美影 王淑华

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